OPINIÓN

La encrucijada fiscal

“El valor social de la crítica consiste en prevenir los errores y no en predecir desastres”.  Jhon M. Keynes

Amylkar D. Acosta M
Miembro de Número de la ACCE

EL APRETÓN FISCAL

El déficit fiscal del Gobierno Central además de agudo es crónico. Como es apenas lógico, según la Ley de Wagner, el gasto público tiende a crecer con el tiempo y el tamaño del Estado, tanto en términos absolutos como en proporción del PIB, dado que cada día debe asumir mayores responsabilidades. Pero mientras el gasto crece en proporción geométrica los ingresos para sufragarlos crecen en proporción aritmética y dicho desfase se traduce en un déficit fiscal de carácter estructural. Del 8.4% del PIB que representaba el gasto público en 1985 se pasó al 19.2% en 2015. Según el Informe en diciembre del año pasado de la Comisión de Gasto Público, creada en virtud de la más reciente reforma tributaria (1), la brecha existente entre el precario recaudo impositivo, que se aproxima al 14% y el gasto público, que supera los 3 puntos porcentuales del PIB, suponiendo un ingreso no tributario adicional de 2 puntos porcentuales del PIB.

Finalizando el año anterior, Colombia estuvo a punto de perder el grado de inversión de su deuda soberana. Primero fué la agencia calificadora de riesgo Standard and Pooor ́s (S&P) la que redujo su calificación crediticia rebajándola de ‘BBB’ a ‘BBB-‘. Entre sus consideraciones para tomar esta decisión estuvo el magro crecimiento de la economía, que cerró el año con un anémico 1.8% y el alejamiento de la meta del déficit fiscal, que se resiste a ceder, acentuada por la época de las vacas flacas del sector minero- energético, poniendo en riesgo el cumplimiento de la Regla fiscal (2). Y ello no obstante la “austeridad inteligente” planteada por el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, la cual se tradujo en un apretón fiscal, recortando $4 billones en el Presupuesto de la vigencia 2017 y anunciando otro recorte para el 2018, de tal manera que el Presupuesto General de la Nación (PGN) pasó de $181.7 billones en 2017 a $182.1 billones en 2018.

Una de las razones que adujo el Ministro Cárdenas para tramitar la reforma tributaria de 2016 fue la de “evitar perder la clasificación BBB“ (3). Aprobada dicha reforma, S&P manifestó que “aunque esperamos que los déficits fiscales de Colombia se reduzcan, los resultados de la reforma del 2016 han estado por debajo de lo previsto y el cumplimiento de la meta fiscal ha recaído parcialmente en ingresos extraordinarios” (4), refiriéndose a los recursos provenientes de la multa impuesta a las operadoras de telefonía celular Claro y Telefónica por valor de $4.7 billones, equivalentes a 0.5% del PIB. En efecto el ingreso adicional por cuenta de la reforma tributaria fue de sólo 0.4% del PIB, inferior al 0.7% estimado por el Gobierno. A poco andar la calificadora de riesgo Moody ́s siguió los pasos de S&P y aunque le mantuvo su calificación de la deuda soberana de Baa2, cambió la perspectiva a la economía colombiana de “estable” a “negativo”. Por su parte la firma Fitch fue más prudente, le dio un compás de espera y manifestó que “hasta que no se conozca la política del próximo gobierno” (5) no tomarán ninguna decisión al respecto.

LA CAMISA DE FUERZA DE LA REGLA FISCAL

Para dar cumplimiento a la Regla fiscal el déficit fiscal tenía un techo de 3.6% del PIB para el 2017 y 2.7% del PIB para 2018, sin embargo en el Plan Financiero actualizado del Ministerio de Hacienda se fijó como meta alcanzar el 3.1% en 2018, 2.2% para el 2019, 1.6% para el 2020, 1.3% para el 2021 y 1% para el 2022. Para cumplir con dicho cometido, según Dinero “eso significa que en los dos primeros años del próximo cuatrienio el ajuste (vía mayores ingresos y/o menores gastos) deberá ser por un monto total estructural de 2.1% del PIB ($18 billones/año en pesos de 2017” (6). Según ANIF, se requiere “una presión tributaria neta del orden de los $135 billones (14% del PIB), la cual implica un crecimiento del recaudo del 3.6% real (similar al del 2017)” (7). En concepto del ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, “para cumplir la Ley (léase Regla fiscal), deberán efectuar un ajuste fiscal de 1.4% del PIB entre 2018 y 2019. Esto que suena manejable, equivale de hecho a un choque entre 7.5% y 10% del tamaño del Gobierno en Colombia” (8).

Según la CEPAL en América Latina y en Colombia en particular el nivel del recaudo se encuentra por debajo de su potencial, debido a deficiencias en el diseño y la administración de los tributos, amén de la evasión y la elusión tributaria, que se han convertido en una vena rota que se debe suturar. En 2017 los ingresos del Gobierno ascendieron al 15.7% del PIB, aproximadamente, superando el 14.9% de 2016, pero ello se logró gracias al ingreso por concepto de la multa a las operadoras de la telefonía celular y el 2018 se va a ver favorecido por el recaudo histórico atribuible a gestión de la DIAN, del orden de los $9.5 billones, $1.5 billones por normalización de activos. Pero aún con este incremento de la presión fiscal ni se garantiza cumplir con la meta de déficit fiscal ni mucho menos equipararse con el nivel del gasto del 19.2%.

SIN MÁRGEN DE MANIOBRA

Ante este descuadre en las finanzas públicas no hay sino tres alternativas a la vista para salir de esta encrucijada: continuar con los recortes al gasto, aumentar el recaudo de impuestos (léase presión fiscal) o recurrir a la deuda pública. Hay que partir de la base que el gasto del Gobierno central viene indexándose anualmente a un ritmo del 4%, en términos constantes, a ello hay que añadir el costo del postconflicto, el cual se estima en un punto porcentual del PIB anual, por lo menos hasta el 2022. Es la misma Comisión del Gasto la que advierte sobre la inconveniencia de exagerar los recortes del gasto, puesto que ello acarrearía como consecuencia una falta de apoyo al crecimiento productivo mediante políticas contracíclicas y la desprotección de la población más vulnerable en esta fase en la que estamos de desaceleración del crecimiento de la economía. Claro está que, como lo aconseja la Contraloría General de la República, “no es suficiente gastar más, hay que gastar mejor, contribuyendo así a una mejor provisión de bienes y servicios públicos esenciales para el impulso al crecimiento económico, el empleo y el desarrollo” (9).

Conscientes de la inflexibilidad del gasto público, que es del 85.5%, las recomendaciones de los expertos de la Comisión del Gasto Público están encaminadas a promover una mayor flexibilidad, eficiencia, eficacia y equidad en la asignación de los recursos. Con tal fin recomendó presupuestar por programas, evitando la atomización de los recursos, reformar el Sistema General de Regalías (SGR) y el Sistema general de Participaciones (SGP) en procura de articular e integrar los recursos del PGN con los que corresponden a las entidades territoriales. Con la misma finalidad se plantea la necesidad de focalizar mejor la población objetivo de los subsidios sociales, para evitar la selección adversa en la asignación de los mismos. Estamos hablando de un monto que supera el 9% del PIB y el 43% del PGN. Basta con señalar que con la sola depuración del listado de beneficiarios del SISBEN, para excluir a los “colados” en el Sistema, se le está ahorrando a la Nación la suma de $5 billones/año (¡!).

CÓMO TAPAR EL HUECO FISCAL

De todos modos es muy importante precaverse de no caer en los extremos ni del manirrotismo del derroche ni de políticas austericidas, como las que precipitaron a la Unión Europea en la recesión. Comparto plenamente el llamado que hace el Presidente de la Bolsa de Valores de Colombia Juan Pablo Córdoba, cuando afirma que “las acciones deben encaminarse a poner la economía a crecer para poder cumplir las metas fiscales y no forzar el cumplimiento de las metas fiscales sacrificando el crecimiento y comprometiendo el bienestar de millones de colombianos. No se puede poner el cumplimiento de la Regla fiscal (a rajatabla) por encima de las medidas de política pública que necesita el país” (10).

Advertidos del escaso margen de maniobra que tiene el Gobierno en materia del gasto público, se precisa explorar fuentes de mayores ingresos que soporten el mismo, con una característica fundamental, que sean sostenibles en el tiempo. Ya advertimos de las limitaciones y falencias observadas en el Estatuto tributario y en la gestión del mismo (11), las que deben superarse para optimizar el recaudo. Hay que partir de la base que Colombia se cuenta entre los países de Latinoamérica que, como lo afirma el Jefe de servicios de A. L en el Centro de Desarrollo de la OCDE Ángel Melguizo, en donde “los precios de las materias primas siguen siendo un motor importante para las tendencias de los ingresos fiscales” (12) . Las cifras no mienten: según el Presidente de la Asociación Colombiana de Petróleos Francisco LLoreda (13), sólo en impuestos entre 2005 y 2015 la industria petrolera pagó $200 billones y se estima que para el 2018, superado el bache de la crisis de los tres años anteriores, girará entre $10 y $13 billones entre impuestos y regalías, a lo cual se suman $3.3 billones más que acaba de recibir en dividendos de ECOPETROL.

Si bien es cierto el país no se puede resignar a seguir dependiendo sólo de la industria extractiva, máxime cuando estamos atravesando por una Transición energética (14) en donde los recursos fósiles (petróleo y carbón, especialmente) irán perdiendo mercado, ello tomará tiempo, el suficiente para que nos preparemos, sin precipitarnos a dar un salto al vacío. Hay que saber aprovechar los recursos naturales no renovables que poseemos para impulsar el desarrollo, pero no nos podemos quedar en el impulso. A este respecto, es obvio que el camino correcto es el de la diversificación de la economía, abriéndole espacio al sector agropecuario y al turismo, a la producción con mayor valor agregado y sofisticación, pero eso no se va a dar de la noche a la mañana. A este propósito, en Colombia estamos con la fiebre en 40 con el auge de la producción de aguacates Hass con destino a la exportación, alcanzando el año pasado las 78.000 toneladas y estimándose que para este año se puedan recibir en divisas US $60 millones por ventas en el exterior. Pero, como dijo, no se sabe si fue el rey Fernando VII o Napoleón Bonaparte, “vísteme despacio que estoy de prisa”.

Mauricio Cabrera, experto en economía, nos lo ilustra muy bien: si Colombia, de un momento a otro, se convirtiera en el mayor exportador del mundo de Piña, que hoy es Costa Rica, recibiría US $850 millones, en el segundo exportador de aguacate, que hoy es Perú, recibiría US $558 millones y además, una potencia internacional de exportación de frutas como Chile, recibiendo US $438 millones, “estos tres renglones sumados representarían US $1.846 millones, menos del 10% de los US $25.000 millones que ha dejado de recibir por la caída de los precios y la producción de hidrocarburos” (15). Y cuanto tiempo le tomó a Costa Rica, Perú y Chile capturar dichos mercados y tener el posicionamiento que hoy tienen en los mismos. Como dice el adagio popular, más vale pájaro en mano que cien volando!

Dicho esto, como ya lo hemos propuesto, el país amerita una verdadera reforma estructural del sistema impositivo, para que este cumpla con lo preceptuado en la Constitución Política, que sea equitativo, eficiente, y progresivo (16). Para emparejar las cargas se requiere revisar y replantear la proliferación de beneficios tributarios. Según el empresario y columnista Mauricio Botero Caicedo, de acuerdo con “cifras oficiales el recaudo de impuestos en 2016 fue de $123.7 billones, las exenciones $72.3 billones, 58.5% del recaudo total. En plata blanca, el eliminar la totalidad de las exenciones permitiría bajar los tributos en cerca del 60%, sin que se disminuyan los recaudos” (17). Esta idea les debería sonar a quienes vienen proponiendo bajarle los impuestos a las empresas, no obstante que, como lo afirma el Decano de Economía de la Universidad Nacional Edgar Bejarano, “no hay garantía de que bajar impuestos reactiva la economía y genera otras fuentes de ingresos”, como lo sugieren quienes lo impulsan.

Por su parte los economistas del Banco de la República Martha Delgado Rojas y Hernán Rincón Castro plantean que las autoridades “deben considerar la eliminación de los beneficios tributarios que no tengan soporte técnico. Las razones van desde la ineficiencia, pasando por la eficacia, simplicidad, productividad, hasta la equidad esperada de un sistema tributario óptimo”. Además, como complemento, piden “fortalecer los instrumentos para evitar la elusión y eliminar la evasión, pues así las tasas nominales reflejarán ciertamente la carga tributaria sobre el consumo, el trabajo y el capital” (18). ANIF propone “acabar con los tratamientos ́especiales ́ en materia de IVA, como los recientes blindajes al IVA de insumos de contratos de concesiones ya firmados” (19). ANIF va más lejos al sostener que “el otorgamiento de contratos de estabilidad jurídica ha resultado en dádivas gubernamentales, ya que el grueso del empresariado colombiano ya venía invirtiendo entre un 20% y un 30% de sus utilidades en maquinaria y equipo”(20), cuando se las premió con la deducción de impuesto sobre la renta por hacer lo que ya venían haciendo.

Y al referirse a los contratos de estabilidad jurídica, amparados en la Ley 963 de 2005, sostiene que “los contratos de estabilidad tributaria son a todas luces inconstitucionales, pues no se puede delegar en el ejecutivo la facultad congresional”(21) para blindar a las empresas frente al régimen tributario. Y coherente con su punto de vista ha hecho la propuesta de “marchitar los contratos de estabilidad jurídica, lo cual podría allegar recursos por el 0.5% – 0.7% del PIB hacia 2019 – 2022”(22) y se pregunta con razón “cómo es posible que frente a las dificultades fiscales del país se mantengan estos contratos de ́perforación fiscal ́ por períodos no inferiores a 3 años y hasta por lapsos de 20 años. Esta es una verdadera ́tragedia de los comunes ́: lo que suena bien a nivel micro-tributario de cada empresario, pronto se convertirá en un drama fiscal colectivo”(23). Es que no estamos hablando de naderías, pues los más grandes contribuyentes del impuesto de renta, que concentran el 70% del recaudo del mismo, están blindados.

Y, por último, después de raspada la olla, sólo queda como fuente de ingresos para ver de tratar de tapar el hueco fiscal y es la emisión de deuda pública. Pero antes de seguir endeudándonos hay que tener en cuenta que la relación de la deuda pública consolidada del país pasó del 47% del PIB en 2010 a 57% en 2017, diez puntos porcentuales del PIB más (¡!). Si no se estabiliza la deuda del Gobierno central ello podría poner en riesgo el grado inversionista de la misma y por consiguiente hacerla más costosa y más dificil de acceder al crédito. Y la única manera de estabilizarla es mediante un superávit primario que oscile entre 0.5% y 0.8% del PIB, asaz dificil en las actuales circunstancias y después de arrastrar con un déficit primario promedio del 0.8% en el lapso comprendido entre el 2015 y el 2017.

Y, para rematar, queremos llamar la atención sobre la necesidad de tramitar la reforma tributaria territorial, que ha estado engabetada por décadas, dado que todas las reformas tributarias que se han tramitado en los últimos 3 lustros han sido para arbitrarles recursos a la Nación, en desmedro de las posibilidades de hacer lo propio para las entidades territoriales. Ello ha conducido a la concentración del recaudo de impuestos en cabeza de la Nación, a tal punto que de cada $100 que se tributan en Colombia la Nación acapara $83.5 (¡!).Por ello hemos sostenido que el verdadero desequilibrio de poderes en Coombia no es entre las ramas sino entre el Gobierno central y las entidades territoriales (24), a contrapelo de lo dispuesto en la Constitución Política que consagró el principio de la Autonomía territorial. Irónicamente, desde que se expidió la Constitucion de 1991, hace 27 años, no sólo no se ha avanzado en Autonomía sino que se ha venido dando un proceso de re-centralización a través de una descentralización disfuncional, consistente en desconcentrar funciones y competencias para que las ejerzan las entidades territoriales, pero sin transferirles los recursos necesarios y suficientes para asumirlas, como lo manda la Constitución (25).

Uno de los pasos indispensables y que debe darse con prontitud es el Catastro multipropósito contemplado en el Acuerdo Final con las FARC que, además de formalizar la propiedad, está llamado a constituirse en una importante fuente de ingresos para las entidades territoriales, receptoras del recaudo del impuesto predial. Ello no da espera!

Bogotá, abril 8 de 2018
www.amylkaracosta.net

1 Ley 1819 de 2016
2 Ley 1473 de 2011 y Decreto 1790 de 2012
3 Dinero. Diciembre, 6 de 2016
4 El Tiempo. Diciembre 11 de 2017
5 Dinero. Marzo, 16 de 2018
6 Dinero. Editorial. Marzo, 16 de 2018
7 ANIF. Informe Semanal No. 1396. Enero, 29 de 2018
8 Dinero. Febrero, 16 de 2018
9 El Nuevo Siglo. Febrero, 13 de 2018
10 Portafolio. Abril, 5 de 2018
11 Amylkar D. Acosta M. La iniquidad e inequidad tributaria. Abril, 1 de 2018
12 Portafolio. Marzo, 28 de 2018
13 Portafolio. Abril, 2 de 2018
14 Amylkar D. Acosta M. La transición energética. Noviembre, 4 de 2017
15 La República. Editorial. Marzo, 27 de 2018
16 Constitución Política. Artículo 363
17 El Espectador. Septiembre, 10 de 2017
18 El Tiempo. Marzo, 26 de 2018
19 ANIF. Informe Semanal No. 1396. Enero, 29 de 2018
20 ANIF. Informe Semanal No. 1398. Febrero, 12 de 2018
21 Ibidem
22 ANIF. Informe Semanal No. 1398. Febrero, 12 de 2018
23 Idem
24 Amylkar D. Acosta M. El desequilibrio de poderes. Mayo, 31 de 2015
25 Constitución Política. Artículo 356, literal b

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